摘要：黨的十九屆五中全會提出了建設(shè)美麗中國的遠景目標，明確了建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，為新時代生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制指明了方向。碳達峰碳中和遠景目標的提出，賦予了生態(tài)環(huán)境規(guī)劃新的歷史使命[21-22]。新形勢下，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃面臨著挑戰(zhàn)和機遇，應(yīng)逐步完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度和規(guī)劃體系，強化生態(tài)環(huán)境空間管控作用，加強規(guī)劃實施與監(jiān)管，健全規(guī)劃技術(shù)標準體系，提高規(guī)劃編制實施管理現(xiàn)代化能力水平。

　　1、面向美麗中國建設(shè)目標，健全生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系

　　作為統(tǒng)一的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境保護的系統(tǒng)性決定了生態(tài)環(huán)境保護工作需要立足全局加以考量，要在經(jīng)濟社會發(fā)展的全方位、全地域、全過程中，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉地開展。這就決定了在國家規(guī)劃體系中，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃不是一般的專項規(guī)劃，需要在認識、尊重、順應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，進一步強化生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的地位，要瞄準2035年廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式、碳排放達峰后穩(wěn)中有降、生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國建設(shè)目標基本實現(xiàn)的要求，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護的倒逼、引導(dǎo)、優(yōu)化和促進作用，在環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益等多重目標中尋求動態(tài)平衡，以生態(tài)環(huán)境高水平保護推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。另外，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境保護工作中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，要充分發(fā)揮規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的先行牽引作用，重點是以五年生態(tài)環(huán)境綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，在現(xiàn)有“橫向+縱向”二維生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，建立健全一套“橫向+縱向+時間”層次清晰、功能互補的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系。在橫向上，統(tǒng)籌好污染治理、生態(tài)保護、應(yīng)對氣候變化等不同領(lǐng)域，覆蓋陸地和海洋的空間范圍、覆蓋山水林田湖草沙冰等各類生態(tài)系統(tǒng)，覆蓋城市治理與鄉(xiāng)村建設(shè)等二元結(jié)構(gòu)，覆蓋水、大氣、土等所有生態(tài)環(huán)境介質(zhì)，覆蓋從源頭防控、過程監(jiān)管、末段治理、后果嚴懲的環(huán)境管理工作等。在縱向上，進一步健全國家—省—市—縣等不同層級之間的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系，不同層級之間生態(tài)環(huán)境規(guī)劃要體現(xiàn)差異性，避免規(guī)劃“上下一般粗”，國家生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃重點是制定總體戰(zhàn)略、明確重點領(lǐng)域和重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護重要目標、重大任務(wù)、重大工程以及重大改革舉措。省級生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的重點是落實國家相關(guān)要求，明確省(區(qū)、市)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護重點地區(qū)和重點問題目標、任務(wù)、工程。市縣層面則重點抓好落實，明確規(guī)劃目標任務(wù)落地的針對措施。在時間上，要統(tǒng)籌好長期戰(zhàn)略、中期規(guī)劃、短期行動等不同時間跨度的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃[23]。長期戰(zhàn)略一般以10～15年為主，重點是提出中長期內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護工作的指引方向，描繪美好遠景。中期規(guī)劃一般以5年為主，是每個五年時期內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護工作的階段性目標任務(wù)內(nèi)容。短期行動一般以3年為主，一般是近期生態(tài)環(huán)境工作的具體工作要求。

　　1.2 強化生態(tài)環(huán)境規(guī)劃空間表達，有序銜接國土空間規(guī)劃

　　生態(tài)環(huán)境空間是國土空間的重要組成，是社會經(jīng)濟發(fā)展的本底基礎(chǔ)。統(tǒng)籌好生態(tài)環(huán)境保護要求，是開展國土空間規(guī)劃工作的前提條件，而生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃是細化國土空間規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境保護要求的重要手段，二者需要通過在空間平臺上統(tǒng)籌銜接，才能確保生態(tài)環(huán)境要求在國土空間上的落地實施。但是，長期以來，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃主要以目標指標管控為主，其空間地理信息基礎(chǔ)薄弱，環(huán)境數(shù)據(jù)信息精度粗放，環(huán)境空間信息碎片化嚴重。相對于國土空間規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃空間表達能力明顯薄弱，無法實現(xiàn)和國土空間規(guī)劃的有序銜接。盡管近年來，通過開展環(huán)境功能區(qū)劃、城市環(huán)境總體規(guī)劃、“三線一單”劃定等工作，逐步建立形成了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系[23]，但是還需要進一步考慮到生態(tài)、水、大氣、土壤、海洋等各生態(tài)環(huán)境要素在功能、結(jié)構(gòu)、承載、質(zhì)量等方面的空間差異性，建立完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃空間屬性，夯實規(guī)劃編制空間基礎(chǔ)，強化規(guī)劃的空間表達能力，從規(guī)劃注重“目標指標管控”向“目標指標+空間準入”和“管控+指引”并重。在制定國土空間規(guī)劃之前，將生態(tài)環(huán)境保護指標和空間管控要求落實到相應(yīng)空間單元，為資源環(huán)境承載能力和國土空間開放適應(yīng)性評價提供前置條件;在國土空間規(guī)劃編制過程中，將生態(tài)環(huán)境保護要求指引和國土空間開發(fā)內(nèi)容保持統(tǒng)籌銜接，在國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督過程中，將生態(tài)環(huán)境保護要求落實完成情況作為實施監(jiān)督的重要內(nèi)容。在國土空間規(guī)劃編制實施管理等全鏈條中，將生態(tài)環(huán)境保護的要求，科學(xué)、系統(tǒng)、完整地體現(xiàn)在國土開發(fā)與保護的各項建設(shè)活動中，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在國土空間開發(fā)與利用中的底線管控與前置引導(dǎo)作用[24]。

　　1.3 建立全過程規(guī)劃實施管理體系，保障規(guī)劃實施效力

　　規(guī)劃實施是規(guī)劃編制的根本目的，要按照規(guī)劃的指引，組織各方力量，推進落實各項規(guī)劃任務(wù)，順利實現(xiàn)規(guī)劃目標，發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用。盡管規(guī)劃實施機制不斷完善，但是在實際情況中，存在規(guī)劃編制轟轟烈烈、規(guī)劃實施悄無聲息的現(xiàn)象。這里面既有形勢變化快等客觀原因，也有規(guī)劃編制自身不足、研究不透、實施管理不到位等原因[25]。為了增強規(guī)劃的實施效力，一是要深化生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃研究，加強對生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展規(guī)律的研究和分析，精心組織規(guī)劃前期課題研究，加強對重點問題的分析，在扎實研究的基礎(chǔ)上，提出切實可行的規(guī)劃目標，制定有力有效的任務(wù)措施、政策舉措和工程支撐。二是要加強規(guī)劃實施管理制度，完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃相關(guān)法規(guī)政策，以行政法規(guī)或部門規(guī)章形式對生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)督等管理內(nèi)容進行說明要求，明確規(guī)劃實施的主導(dǎo)部門及協(xié)作部門，確定各部門工作職責(zé)，明確綜合規(guī)劃和要素領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃間統(tǒng)籌與支撐的關(guān)系，確保規(guī)劃之間統(tǒng)籌融合。完善促進生態(tài)環(huán)境規(guī)劃實施的配套政策。三是加強規(guī)劃實施評估考核，進一步健全“年度監(jiān)測分析—中期評估—總結(jié)評估”的規(guī)劃評估體系，將評估結(jié)果——尤其是約束性指標的完成情況作為納入地方和相關(guān)部門綜合評價和績效考核，并根據(jù)評估結(jié)果，按照相關(guān)要求及時調(diào)整執(zhí)行偏差，確保規(guī)劃目標順利完成。四是建立規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查制度，規(guī)劃經(jīng)程序批準實施之后，要及時向社會公開，接受社會監(jiān)督。完善規(guī)劃實施的社會公開和監(jiān)督機制，形成全社會共同遵守和實施規(guī)劃的良好氛圍。研究探索建立規(guī)劃實施管理信息平臺，實現(xiàn)對規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督的全周期管理。

　　1.4 加強減污降碳協(xié)同增效等規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新，推進規(guī)劃編制實施能力現(xiàn)代化

　　2020年9月以來，習(xí)近平總書記先后在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論會、氣候雄心峰會等會議上，向世界作出了“二氧化碳排放力爭在2030年前達峰、努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的重大宣示。黨的十九屆五中全會、中央經(jīng)濟工作會議、“十四五”規(guī)劃綱要和中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時，進一步對碳達峰、碳中和工作作出安排部署，對協(xié)同推進減污降碳提出了明確要求。在“雙碳”目標的背景下，我國進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃理論、技術(shù)方法等都要隨之發(fā)展轉(zhuǎn)變，推動減污降碳協(xié)同增效是未來規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的重要方向。要加強規(guī)劃設(shè)計中減污降碳領(lǐng)域技術(shù)方法體系研究，強化規(guī)劃設(shè)計減污降碳理論前沿、標準規(guī)范、關(guān)鍵技術(shù)等研究，如做好碳排放清單統(tǒng)計基礎(chǔ)性工作，研究制定減污降碳協(xié)同的技術(shù)清單等等。此外，建議建立完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃技術(shù)標準體系，如在基礎(chǔ)標準方面，建立生態(tài)環(huán)境規(guī)劃術(shù)語、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)標準，制定編制技術(shù)指南等;在通用標準方面，建立規(guī)劃編制審批、規(guī)劃實施監(jiān)督等方面的標準;在專用標準方面，逐步完善生態(tài)環(huán)境各要素所需技術(shù)方法的標準，如環(huán)境模擬與預(yù)測技術(shù)方法、目標指標確定技術(shù)方法、規(guī)劃方案優(yōu)選技術(shù)方法等。此外，還需要加強社會經(jīng)濟環(huán)境等系統(tǒng)的綜合影響分析，強化環(huán)境經(jīng)濟耦合、定量評估技術(shù)等研究，強化大數(shù)據(jù)、云計算、可視化等現(xiàn)代信息技術(shù)運用。另外，需要加強規(guī)劃研究機構(gòu)建設(shè)，豐富高校規(guī)劃理論教學(xué)，加強多學(xué)科交叉結(jié)合[26]，推進產(chǎn)學(xué)研一體化，充實規(guī)劃編制實施與管理人才隊伍。