摘要：從生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展歷程可以看出，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃推動(dòng)了我國環(huán)境保護(hù)基本國策的實(shí)施和不同時(shí)期環(huán)保工作的系統(tǒng)施策，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有效途徑。其規(guī)劃理念不斷更新、規(guī)劃層級(jí)不斷提升、規(guī)劃體系不斷探索、規(guī)劃技術(shù)方法不斷完善，已經(jīng)形成了一套具有中國特色生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系。但目前也存在一些問題，制約了生態(tài)環(huán)境規(guī)劃功能的進(jìn)一步發(fā)揮。

　　1、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展整體特征

　　1.2 規(guī)劃理念不斷與時(shí)俱進(jìn)，積極支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展

　　新中國成立70年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“一五”至“五五”時(shí)期的“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系”，到“六五”至“七五”時(shí)期的“搞好綜合平衡，處理各方面關(guān)系”，到“八五”至“十五”時(shí)期的“解決溫飽問題的人民生活為主，強(qiáng)國和富民相統(tǒng)一”，到“十一五”至“十三五”時(shí)期的“以科學(xué)發(fā)展觀、新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)從總體小康到全面建設(shè)小康社會(huì)”，再到“十四五”時(shí)期的向“立足新發(fā)展階段，堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的方向前行。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃理念也伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)不斷更迭，“五五”至“八五”時(shí)期，主要針對(duì)工業(yè)污染，重點(diǎn)是加強(qiáng)工業(yè)礦業(yè)和重點(diǎn)城市污染治理，主要以污染治理為主，“九五”環(huán)保規(guī)劃中則提出“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”思想，并在“十五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中進(jìn)一步強(qiáng)化，“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則明確了“建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)”的理念，提出要“深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”?！笆濉杯h(huán)境保護(hù)規(guī)劃中提出“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”，提出了“堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”的戰(zhàn)略思想，“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中則提出落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”，提出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)并明確“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”。習(xí)近平總書記提出的“兩山”理念在“十二五”“十三五”等各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中均得到體現(xiàn)。習(xí)近平生態(tài)文明思想“八個(gè)堅(jiān)持”則在“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中貫徹落實(shí)，成為規(guī)劃編制重要指導(dǎo)思想。

　　1.3 規(guī)劃層級(jí)不斷提升，與國家環(huán)保事業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合

　　1974年，國務(wù)院成立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，圍繞大中型工礦企業(yè)和“三廢”治理，強(qiáng)化城市環(huán)境綜合整治等方面，編制了第一個(gè)環(huán)保規(guī)劃。1982年，國家設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，結(jié)束了“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”10年的臨時(shí)狀態(tài)，隨后“七五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃首次獨(dú)立印發(fā)。1988年建立了直屬國務(wù)院的原國家環(huán)境保護(hù)局，自此環(huán)境管理機(jī)構(gòu)成為國家的一個(gè)獨(dú)立工作部門開始運(yùn)行。接著，“八五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃中環(huán)境保護(hù)指標(biāo)首次納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，“九五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃首次經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。1998年，原副部級(jí)的國家環(huán)境保護(hù)局被提升為正部級(jí)的國家環(huán)境保護(hù)總局，將國務(wù)院原環(huán)境保護(hù)委員會(huì)職能、分散在原電力工業(yè)部等各工業(yè)行業(yè)主管部門的污染防治職能進(jìn)行整合歸并。隨后，“十五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃重點(diǎn)加強(qiáng)了“三河、三湖、兩控區(qū)”等環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域的污染防治工作，而“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃首次由國務(wù)院印發(fā)。2008年，成立環(huán)境保護(hù)部，進(jìn)一步整合提升環(huán)境監(jiān)管和政策管理整體能力，在這一形勢(shì)下，“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則從被動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境污染的治理型約束性規(guī)劃向主動(dòng)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?！笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，更加突出了生態(tài)保護(hù)修復(fù)內(nèi)容，明確了環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。2018年，組建生態(tài)環(huán)境部，把原來分散的污染防治和生態(tài)保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一起來，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌好地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、大氣污染防治和應(yīng)對(duì)氣候變化，為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制明確了邊界。

　　1.4規(guī)劃體系不斷拓展，積累較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

　　隨著國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作全面深入推進(jìn)，尤其是自“八五”時(shí)期開始，規(guī)劃體系得到迅速發(fā)展，形成了以五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系，呈現(xiàn)了“橫向+縱向”的二維結(jié)構(gòu)。橫向上，以水、大氣、應(yīng)對(duì)氣候變化、生態(tài)保護(hù)、固體廢物、噪聲環(huán)境規(guī)劃等不同環(huán)境要素的污染控制規(guī)劃為主?？v向上，按照行政管理層次形成了國家-省-市環(huán)境規(guī)劃的層級(jí)體系。此外，為適應(yīng)不同時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作需求，還探索開展了戰(zhàn)略型規(guī)劃、目標(biāo)型規(guī)劃、空間型規(guī)劃、創(chuàng)建型規(guī)劃等規(guī)劃類型[4]。戰(zhàn)略型規(guī)劃其理念超前、規(guī)劃期限長、創(chuàng)新性強(qiáng)、探索意義大。目標(biāo)型規(guī)劃是主要規(guī)劃類型，一般以五年為一周期，是我國生態(tài)環(huán)境政策措施落實(shí)的主要手段。經(jīng)歷十余年探索，空間型規(guī)劃在地方做了大量實(shí)踐，為構(gòu)建“三線一單”等生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供了技術(shù)支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)。環(huán)保模范城市創(chuàng)建規(guī)劃、生態(tài)省(市、縣)創(chuàng)建規(guī)劃、“兩山”理念實(shí)踐規(guī)劃是在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面作出的積極探索。

　　1.5 規(guī)劃技術(shù)方法不斷迭代，新技術(shù)逐步應(yīng)用

　　環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制工作剛起步時(shí)，數(shù)據(jù)模擬、空間表達(dá)等技術(shù)條件落后，圖形表達(dá)少，且大多數(shù)靠手工完成。1990年代左右，計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)等技術(shù)開始在規(guī)劃工作中加以應(yīng)用。進(jìn)入21世紀(jì)前后，以“3S”技術(shù)為代表的地理信息技術(shù)蓬勃發(fā)展，給規(guī)劃信息化技術(shù)提供了技術(shù)支撐。近年來，隨著生態(tài)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境治理更加關(guān)注與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的交互影響和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理以及源頭管控。在此形勢(shì)下，數(shù)據(jù)庫技術(shù)、模型模擬技術(shù)、可視化技術(shù)等逐步得到應(yīng)用，拓展了規(guī)劃技術(shù)方法的廣度和深度，提升了規(guī)劃編制的精細(xì)化、信息化和空間化水平。環(huán)境空間規(guī)劃技術(shù)、規(guī)劃情景分析技術(shù)、產(chǎn)業(yè)代謝分析技術(shù)、環(huán)境足跡技術(shù)、環(huán)境系統(tǒng)模擬仿真技術(shù)、生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估核算與損害鑒定技術(shù)、環(huán)境管理目標(biāo)制定技術(shù)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)、環(huán)境政策評(píng)估技術(shù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)分析技術(shù)、環(huán)境輿情分析與管理技術(shù)、環(huán)境行為模擬與分析技術(shù)等規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)得到快速發(fā)展[19]。

　　1.7生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃存在的主要問題

　　1.7.1綜合規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用需要進(jìn)一步加強(qiáng)

　　國家五年生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是黨中央、國務(wù)院對(duì)五年時(shí)期內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的總體部署和目標(biāo)要求，是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的綜合規(guī)劃，需要各層級(jí)各領(lǐng)域貫徹落實(shí)。從五年規(guī)劃實(shí)施情況看，在不同層級(jí)上，省、市、縣各級(jí)政府和生態(tài)環(huán)境部門一般都能依據(jù)國家五年生態(tài)環(huán)境規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)要求，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定相應(yīng)規(guī)劃并加以貫徹落實(shí)，但不同層級(jí)規(guī)劃存在邊界模糊、重點(diǎn)不清晰等問題。尤其是省級(jí)層面規(guī)劃未能起到在國家級(jí)和市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃之間的承接作用;市縣級(jí)規(guī)劃受制于上級(jí)規(guī)劃不太明確的目標(biāo)要求和相對(duì)有限的編制力量，操作落地性不強(qiáng)。從領(lǐng)域來看，五年生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃發(fā)布層次高，承載內(nèi)容多，需要銜接協(xié)調(diào)時(shí)間長，滯后于一些要素領(lǐng)域生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)規(guī)劃出臺(tái)。此外，綜合規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)實(shí)施和工程資金保障受要素領(lǐng)域生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)規(guī)劃影響較大，需要專項(xiàng)規(guī)劃給予規(guī)劃落地實(shí)施支撐;而大氣、水、土等重點(diǎn)要素領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃相對(duì)獨(dú)立，規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)實(shí)施較為單一，部分工程任務(wù)內(nèi)容有中央財(cái)政專項(xiàng)資金保障，且常常與考核緊密掛鉤，在實(shí)施過程中更能引起地方重視，因此相對(duì)綜合規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃的推動(dòng)實(shí)施更加有力。

　　1.8 規(guī)劃實(shí)施管理需要進(jìn)一步強(qiáng)化

　　目前還沒有專門的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃相關(guān)立法，關(guān)于各類規(guī)劃的法律條文散落在我國《環(huán)境保護(hù)法》和各類環(huán)境要素污染控制的有關(guān)法律中，未明確規(guī)劃得到審批后的法律地位，規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制性沒有法律依據(jù)。此外，盡管目前規(guī)劃在目標(biāo)分解、責(zé)任壓實(shí)和實(shí)施信息平臺(tái)構(gòu)建等方面做了一些實(shí)踐工作，但整體上還存在“重規(guī)劃編制、輕規(guī)劃實(shí)施”的現(xiàn)象，大多數(shù)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督缺少有效抓手[20]。原因有5個(gè)方面：一是一些規(guī)劃對(duì)目標(biāo)指標(biāo)、任務(wù)措施和投資等內(nèi)在關(guān)系分析不足，導(dǎo)致目標(biāo)指標(biāo)和規(guī)劃任務(wù)存在脫節(jié)現(xiàn)象，主要任務(wù)對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)目標(biāo)完成可達(dá)的支撐有待進(jìn)一步加強(qiáng)。二是規(guī)劃空間基礎(chǔ)薄弱，邊界范圍不清晰，與國土空間規(guī)劃融合較難，難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)精細(xì)化落地和匹配管理，影響規(guī)劃落地實(shí)施的效力。三是市縣層面規(guī)劃實(shí)施需要以工程為抓手進(jìn)行推動(dòng)，而大多數(shù)規(guī)劃對(duì)支撐規(guī)劃任務(wù)實(shí)施的項(xiàng)目工程謀劃不夠深入，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施可行性無法得到保障，具體落地實(shí)施沒有明確的考核要求，工程實(shí)施資金得不到保障。四是在規(guī)劃實(shí)施過程中，存在各部門分工不明、部門推諉扯皮等現(xiàn)象，還未形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“大環(huán)保格局”，規(guī)劃實(shí)施合力打折扣。五是規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)估能力和手段較弱，表現(xiàn)為評(píng)估資源信息短缺、評(píng)估過程缺少公眾參與、缺乏量化指標(biāo)等。此外，規(guī)劃評(píng)估、考核、激勵(lì)、獎(jiǎng)懲等約束獎(jiǎng)懲機(jī)制還需要進(jìn)一步建立健全，使之能夠解決規(guī)劃被人詬病的“墻上掛掛，紙上畫畫”現(xiàn)象。

　　1.9 規(guī)劃技術(shù)支撐還需要進(jìn)一步強(qiáng)化

　　生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制專業(yè)性較強(qiáng)，規(guī)劃編制需要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系支撐。雖然目前已經(jīng)建立了較為完備的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系，但在規(guī)劃技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面，僅有關(guān)于環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)、環(huán)境功能區(qū)劃等技術(shù)指南，在規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)制定、環(huán)境模擬與預(yù)測(cè)、規(guī)劃方案優(yōu)選等方面尚未形成統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，主要依靠對(duì)其他領(lǐng)域(如規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三線一單”)技術(shù)導(dǎo)則的借鑒或者針對(duì)每一類生態(tài)環(huán)境規(guī)劃發(fā)布的規(guī)劃編制指南，導(dǎo)致規(guī)劃編制技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不連續(xù)，需要推動(dòng)傳統(tǒng)規(guī)劃技術(shù)向多領(lǐng)域技術(shù)融合和全過程管理技術(shù)轉(zhuǎn)變。在推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的總要求下，隨著進(jìn)一步滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合決策和環(huán)境精細(xì)化管理的需求，規(guī)劃空間化、信息化、定量化、可視化技術(shù)水平還需要加強(qiáng)?，F(xiàn)階段規(guī)劃技術(shù)更多注重應(yīng)用實(shí)踐，而基礎(chǔ)理論研究相對(duì)薄弱。40多年來，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的編制方式、目標(biāo)任務(wù)、技術(shù)方法等處在不斷變化之中，可以預(yù)見的是未來規(guī)劃仍將進(jìn)一步發(fā)展，這是發(fā)展的基本規(guī)律，也是必然要求，需要建立健全適應(yīng)我國有關(guān)國情的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃理論體系。此外，由于目前從事規(guī)劃編制的門檻較低，第三方社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)混亂，專業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)參差不齊，出現(xiàn)了“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”“用規(guī)劃編規(guī)劃”“全民皆能規(guī)劃”等怪象，規(guī)劃編制實(shí)施的行業(yè)規(guī)范和技術(shù)人員支撐力量保障需要加強(qiáng)。同時(shí)，地方基層環(huán)境規(guī)劃管理人員嚴(yán)重缺乏，不能滿足規(guī)劃編制實(shí)施的管理需求。